鲍国强律师,毕业于北京大学法律专业,现为北京市京师律师事务所执业律师。 鲍律师具有多年建筑房地产企业工作经历,精研《土地管理法》、《房地产管理法》、《建筑法》、《招标投标法》等法律、法规,具有丰富的建筑房地产领域法律服务实践经验,在项目拿地、土地一、二级开发、合作开发、新型地产开发及法律风险管控、项目并购、项目融资、工程招投标、工程承包(包括EPC承包等多种方式)、政府工程(BOT/BT/BOOT/PPP)、棚户区改造、施工合同签订和动态管理、工程索赔、工程造价、结算以及商品房销售、商业地产运营管理等方面积累了丰富的法律实践经验
北京京师律师事务所 鲍国强律师
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审计报告不能作为支付工程款的依据

信息来源:Chinese websites | 发布时间:2021年09月09日

一、基本案情
      原告:河南省第五建筑安装工程有限公司(以下简称省建五公司)。
      被告:郑州市工商行政管理局中原分局(以下简称中原工商分局)。
      原告省建五公司诉称:1998年6月30日,原、被告签订《建设工程施工合同》一份,约定由原告承建被告位于桐柏路西、淮河路南的住宅楼工程。2001年1月15日,被告向原告出具了《郑州市工商行政管理局中原分局住宅楼工程款还款计划》,该还款计划明确原告承建的工程总造价为8449879.69元,扣除已支付7380000元工程款后,共欠原告1069878.69元,被告同意每月支付150000元,工程款付完时间最迟不超过2001年12月31日。此后,被告在陆续支付部分工程款后,经原告多次催要,尚欠469878.69元工程款未付。故起诉来院要求被告支付剩余工程款469878.69元及逾期付款利息74851.68元(自2002年1月1日至2004年12月31日止,其余另计)。
      被告中原工商分局辩称:被告作为国家行政机关,行政经费由国家严格规定,建设项目需要审计,被告当时收取职工的集资款不足支付工程款,其余需要由国家行政拔款,现在因正常审计,应当接收审计机关的监督,无法支付工程款。
      经审理查明,1998年8月3日,原、被告签订《建设工程施工合同》一份,合同主要约定由被告委托原告建设住宅楼二栋,工期为1998年8月16日至1999年7月26日,合同价款为677.3万元,质量等级为优良。合同签订后,原告依约完成施工并达到优良工程。2000年7月6日,原被告对工程进行了结算。2000年8月17日,郑州市建设工程造价审理办公室同意原告计取安全文明施工费。2001年1月15日,被告中原工商分局向原告省建五公司出具“郑州市工商行政管理局中原分局住宅楼工程款还款计划”一份,该还款计划主要载明:原、被告所签合同的工程决算经协商确定工程款总造价为8449878.69元,被告已付款7380000元,下欠1069878.69元,所欠的工程款同意每月支付150000元,付完为止,工程款付完时间最迟不能超过2001年12月31日等。此后,被告据此支付了部分工程款,至今尚欠469878.69元。故原告起诉来院。
    二、审判
    郑州市中原区人民法院经开庭审理后认为:原告与被告之间的建设工程施工合同关系,是在平等自愿的基础上形成的,亦符合法律规定,合法有效。原告按照合同履行施工义务后,有权要求被告支付相应的工程价款及有关费用;又查该工程价款及有关费用的数额业经原、被告在平等协商的基础上进行了决算,且该决算系双方当事人自愿、真实的意思表示,合法有效,故被告应按照双方的决算结果及此后由被告出具的还款计划向原告支付价款,但被告仅按照还款计划支付了部分价款,仍剩余469878.69元未予支付,其行为构成违约,应当承担向原告支付剩余价款和支付因逾期付款所致原告利息损失的违约责任。由上,原告的诉讼请求,本院予以支持。对于被告辩称本案所涉工程费用应接受国家审计机关进行审计的理由能否成立的问题。因被告中原工商分局所实施的与原告签订建设工程合同、出具结算审核报告、出具还款计划书并按还款计划书支付部分款项等行为,均是其作为一般民事主体在一般民事活动中实施的民事行为,在与此形成的民事法律关系中,被告中原工商分局因违约按照法律规定应承担的法律责任是民事责任,该民事责任且系其违约并造成对方当事人即原告经济损失后向原告承担的违约责任,该责任就此而言具有财产性和对外赔偿性;被告中原工商分局在接受审计机关对其财政收支、财务收支进行审计等行为,是其作为行政机关就其行政活动是否符合法律规定接受法定监督机关予以法律监督的行政行为,在与此形成的行政法律关系中,被告中原工商分局承担的法律责任系行政责任,如审计机关对被告就本案所涉的工程有关开支进行审计,则审计机关所作的审计结论或行政制裁仅对相对人即被告产生拘束力,由被告中原工商分局独自承担相应的行政责任,该行政责任具有内部强制性。由此被告中原工商分局所承担的民事责任和行政责任的性质和条件、方式、场合均不相同,在原被告未约定合同履行中可以适用审计结论的情况下,被告以承担接受审计的行政责任为由,要求不再对外承担民事责任,以此阻免承担继续履行支付欠款的合同义务和赔偿原告损失的违约责任,没有法律依据,本院不予采纳。判决被告中原工商分局向原告省建五公司支付剩余的工程款469878.69元,并支付有关利息。

      宣判后被告中原工商分局不服提起上诉,经郑州市中级人民法院审理,认为原判事实清楚、证据充分,驳回了中原工商分局的上诉,维持原判。

三、案例评析
      本案事实清楚,全案焦点仅系被告抗辩应以审计结论作为工程款依据的理由能否成立的问题。因被告是行政机关,身份较为特殊,它的行为,特别是参与到民事活动中时,既要受有关国家机关的监督,又要受民事法律和当事人之间达成的合同约束,如何处理二者的关系,特别是被告因民事活动处于不利的情况下,是否具有以受有关国家机关的监督的法律关系高于当事人之间合同权利义务关系的抗辩权,是实践中需要澄清的问题。
      一、行政机关签订的民事合同与行政合同的区别
      中原工商分局是具有行政管理职能的国家机关,而从民法的角度讲,是依法成立的机关法人,在民事活动中,是不具有任何特殊性的一般民事主体。本案中,被告中原工商分局所实施的与原告签订建设工程合同、出具结算审核报告、出具还款计划书并按还款计划书支付部分款项等行为,均是其作为一般民事主体在不违背法律规定的前提下,在民事活动中实施的民事法律行为,而不是在行使行政管理职能。这一点,须与行政机关在特定场合、条件下为实现行政管理目的签订的行政合同予以明确地区别开来。所谓行政合同,是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是在一定场合、一定条件下借助于行政合同实现行政管理的目的,是现代社会中行政主体不可不运用的一项行政手段。民事合同和行政合同的区别主要体现在以下几个方面:一、行政合同的内容是行政管理的公共事务,具有公益性;行政主体以民事法人的身份与他人就民事权益订立的系“私法”上的合同。二、行政主体在行政合同的变更和解除上有行政优益权。公益优先性,是指在行政合同履行过程中,如果私人利益与公共利益发生冲突,则行政主体基于在行政合同与行政相对一方的地位不平等的原因,为维护公共利益,可以依据行政优益权变更或者解除行政合同。而在民事合同中,合同双方的地位平等,权利义务对等。三、行政合同具有法定性,行政合同在订立、履行、变更和解除过程中都必须遵守预设的法律规范,行政主体不得法外实施行政合同行为。而民事合同具有任意性,法律充分尊重当事人的意思自治,在当事人不违反法律和社会公德的前提下,法律保障当事人享有充分的合同自由。本案中,法院认为原被告之间的建设工程施工合同关系,是在平等自愿的基础上形成的,亦符合法律规定,合法有效。该结论是正确的。
      二、审计结论的性质
      按照审计法律规定,国家审计机关作为行政法制监督的主体,主要是对各级人民政府及其工作部门